不是另起聯合國，而是聯合國不再不可替代／魯云湘

魯云湘（政策與戰略研究員）

美國總統川普近期推動成立「和平委員會」（Board of Peace），並向全球六十多國發出邀請。輿論起初以「川普版新聯合國」形容之，但隨著相關細節逐步浮現，這場變革顯然比單純的「取代」更為複雜。根據美聯社取得的章程草案，該委員會的職能已不再侷限於加薩，而是被定義為可介入「受衝突影響或威脅的地區」，預示著一種全新的全球干預模式。

真正值得關注的，並非這是否是一個「新聯合國」，而是它所體現的制度邏輯轉向。

值得注意的是，相關文件的簽署儀式預定於一月下旬在達沃斯舉行，選擇於全球政經領袖齊聚的多邊場域完成政治定錨，本身即突顯此一機制試圖在聯合國體系之外，建立其行動正當性與國際能見度。

這項機制最引人注目之處，在於川普對聯合國所採取的雙軌策略。據路透社報導，川普一方面抨擊聯合國在多場衝突中「毫無作用」，暗示和平委員會「可能」最終取而代之；但另一方面，他也公開表示「必須讓聯合國繼續存在」。這種看似矛盾的態度，實則反映的不是決裂，而是一種更為精準的制度操作，在不否定聯合國的前提下，測試是否存在可繞行其程序的替代路徑。

支持者認為，和平委員會的出現，是對既有國際秩序失靈的務實回應。過去十年，從敘利亞內戰到蘇丹人道危機，聯合國安理會屢因大國否決權而陷入癱瘓。相較之下，和平委員會採取高度行動導向的運作邏輯，強調決策集中、行政彈性與資源動員能力，試圖以「能否把事情做成」作為新的正當性來源。

在加薩議題上，該機制支持建立過渡性行政安排，直接將重心從政治僵局轉向治理與重建，展現出繞過程序瓶頸的效率。這種「能做事者優先」的架構，雖引發部分傳統多邊主義支持者的疑慮，卻也為那些長期受困於制度停滯的國家，提供了另一種可能的選項。

財務設計則進一步突顯其與傳統國際組織的差異。所謂「十億美元永久席位」並非強制門檻，而是一種自願性的重建基金承諾，用以換取長期決策參與權。此一安排，實質上將國際和平轉化為一種「共同擔保、共享成果」的戰略投資，而非單向的會員費制度。透過引入專業監管機制，資金被設計為繞過官僚體系，直接投入基礎建設與重建項目。

從各方反應來看，國際社會對此機制的評價呈現明顯分歧。在傳統多邊體系支持者之中，歐洲主要國家的態度尤具指標性。法國已明確表達不參與此一機制，並重申任何涉及衝突後治理的安排，仍應以既有多邊制度為核心；德國方面亦公開提醒，若以臨時性或能力導向的架構取代制度化協商，恐將進一步弱化以規則為基礎的國際秩序。這些回應，反映的與其說是對特定方案的不滿，不如說是對多邊制度被旁路化的本能防衛。

其中，德法兩國政府的立場，實質上代表了歐洲對聯合國體系作為安全與重建協調核心角色的持續押注。

與此同時，聯合國體系亦開始重新強調，自身在衝突與人道事務中具有不可替代的意義。聯合國相關機構近期重申，其在人道協調、合法授權與跨國救援上的制度性能力，仍是任何臨時或功能性機制難以全面取代的基礎。這類論述，與其說是對特定新機制的回應，不如說是聯合國在面對制度旁路趨勢時，所進行的防禦性正當化。

目前，和平委員會仍處於初創階段，各國態度不一。部分大國在收到邀請後保持審慎態度，顯示出對權力重新分配的高度敏感性。對中小國而言，這樣的轉變更是一把雙刃劍：它既可能帶來更具效率的衝突處理途徑，也可能因能力導向的邏輯，而削弱主權平等所提供的制度緩衝。

對亞太地區而言，這樣的制度轉向尤其值得關注。若行動導向、多邊但非聯合國框架的機制被視為可行範式，未來是否也可能被複製至其他高風險區域，將不再只是理論問題。在大國競逐與灰色地帶衝突頻繁的亞太安全環境中，這類制度旁路一旦成為常態，其對既有安全架構與衝突管理模式的影響，恐怕不容低估。

因此，這場變革的本質，未必是聯合國的消亡，而是其「不可替代性」的逐步鬆動。在部分議題上，聯合國正被理解為一個保有道德權威與人道職能的「名譽董事會」；而真正的衝突處理與安全決策，則可能轉移至更小、更昂貴、但執行力更強的「執行委員會」型機制之中。

這樣的轉移未必伴隨制度宣告，卻可能在一次次務實選擇中，悄然重塑未來的國際秩序。（照片翻攝示意圖）

【本文所涉政策意涵之分析，為作者基於亞太安全與戰略研究獨立工作室之研究觀點。】