政府不宜太注重KPI

政府在2009年要求各部會訂出施政的KPI(Key Performance Indicator,關鍵績效指標),以評估施政績效。這項政策似乎沒有明顯成效,甚至被認為是做假的(《商業周刊》,1541期,2017年5月29日)。最近國發會決定加以改革,抓大放小,取消原來眾多繁雜的各部會KPI,另以新南向等11項跨部會重大政策KPI來取代。這樣的政策有對的一面,也有可能不妥當的一面。對的是以KPI來監督檢討施政的做法並不是很好,確應降低它的重要性及相關的行政成本。可能不妥當的是,當指標變少卻仍受到高度重視時,KPI扭曲施政的作用可能變更大。

KPI可能造成施政扭曲

國家發展以及政府施政的努力和成效,確有很多可以量化觀察的地方,因此在事後用這類量化指標來檢討施政,是不錯甚至必要的方法。然而若在事前就明訂一些指標並用來評估各單位的努力和績效,卻常可能造成施政的扭曲。

其最主要的原因乃是因為,大部分指標都不是政策目的本身,而只是代表目的之一部分或某個層面,而且也常不見得能代表那個層面的真實情況。於是當這些指標代替真正的施政目的,而被用來評估施政績效時,負責的單位就可能把努力的方向由真正的政策目的之追求,轉到這些指標的改善。所以採用KPI來監督和評估施政是很可能出差錯的方法。

用一個誇張的例子來看,若我們要比較貧窮地區小學生的健康狀況,學生的身高和體重應該是簡單而有代表性的指標。但若我們把平均體重當成KPI而要求貧窮地區政府或學校改善學生之健康時,有些人可能會用多吃肥肉等等有害健康的方法來提高體重,而使KPI反而傷害了健康這個真正的政策目的。

簡單地說,各種指標都有很多影響因素,它的變動可能來自符合我們真正目的之因素,也可能來自違背真正目的之因素,我們若只注重某個指標,有些人就可能用不符合真正目的之方法來改善那個指標。

幾個不當KPI案例

我國很早就採用的施政績效指標之一是「預算執行率」。若某單位預算大部分未能如期執行,很可能是效率不佳所致。但重視執行率甚至給予賞罰的結果,我們就出現了所謂消化預算之現象,也就是在期限之前設法把預算隨便花完,而不管是否值得花這筆錢,也不管花這筆錢的方式是否會造成工程或行政品質低落的問題。

在國家施政中,可能最重要也是常被使用的指標也許是「GDP(國內生產毛額)」及其成長率,很多政府以它為施政目標,很多人也拿它來評斷施政。然而它其實並不等於國民的所得和福利(請參閱:陳博志,〈GDP可能和國民所得及福利差很遠〉,《台經月刊》,39卷1期,2016年1月),於是很多政府就可能為了提高GDP或經濟成長率而採取了可能有害的政策。例如若某年經濟成長率可能無法達到目標,而有某個大工廠違反法規應該勒令停業時,政府就可能怕使成長率更低而不敢勒令停業。某個可能造成重大汙染而被人民反對的投資案,政府也可能想盡量讓它實現以提高經濟成長率這個KPI。花錢蓋蚊子館更是常見的做法。

如果我國的大學教師很傑出,很可能有很多SCI(Science Citation Index,)和SSCI(Social Science Citation Index)的學術文章發表。但我們拿SCI和SSCI的文章數量做為評估學校和教師,甚至發給獎金的指標之後,有些學校和教師就難免比較甚至只有重視SCI和SSCI的文章,而忽視真正的學術研究、教學,以及對國家社會的關切。甚至有人會不擇手段用大量掛名,逼學生讓老師掛名,以及造假的方式來增加文章的數量。這也是我國近年大學教育失敗的原因之一。
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