發行央行數位通貨的戰略性考量(上)

2019年6月臉書宣布將發行稱為Libra(已更名Diem,以下仍稱Libra)的穩定幣,由於其跨境支付的潛力以及龐大的市場力量,除了立即引來各國央行與金融主管當局的強烈反應,同時也促使越來越多的央行,包括美國聯準會(The Federal Reserve System,簡稱Fed)、歐洲中央銀行(European Central Bank,簡稱ECB)、日本銀行(Bank of Japan,即日本中央銀行,簡稱BOJ)等,對於發行央行數位通貨(Central Bank Digital Currency,簡稱CBDC)的態度從消極轉向積極,開始著手或加速研究開發,並把重心從只供金融機構使用的批發型CBDC轉向給一般大眾使用的零售型CBDC。

當然,這也刺激原本進度就超前的中國人民銀行,更加緊腳步在2020年8月起展開先導測試(pilot test),在多個試點地區展開數位人民幣測試。同樣,數位人民幣展開先導測試後,雖刻意強調發行目的是滿足境內民眾支付需求,但是基於其龐大的經濟規模以及可能對其他國家造成的外溢效應,仍引起各國的疑慮並思考如何因應,包括發展自身的CBDC。

由此看來,除了滿足境內民眾支付需求,應該還有其他力量牽動各國央行發行CBDC的動機。

發行CBDC的動機:官方的說法

零售型CBDC拓展既有法令貨幣的概念,在現有的現金(供民眾使用)和央行準備金(供金融機構使用)之外,可成為第三種形式的中央銀行貨幣。這種數位形式的法定貨幣,其概念可追溯到諾貝爾經濟學獎得主詹姆士‧托賓(James Tobin)在1980年代的主張。這想法是,將原先只有金融機構透過央行準備金帳戶取得安全、無擠兌風險的央行貨幣的管道,擴大到家庭和企業。因此CBDC的創新之處不在其數位特性,而是更多人可直接(在央行開戶)或間接(向金融機構兌換)取得數位形式的央行貨幣。因此有學者稱CBDC為"Reserves for All"(參見:Dirk Niepelt, 2018. "Reserves for All? Central Bank Digital Currency, Deposits, and their (Non)-Equivalence,")。

為何要讓更多人可取得數位形式的央行貨幣?一國央行發行CBDC的動機到底是什麼?目前主要央行的官方說法,發展CBDC是要因應現金需求持續下降、BigTechs(大型科技公司)的挑戰與促進金融包容性等。根據國際清算銀行(Bank for International Settlements,簡稱BIS)於2021年1月針對全球65家央行調查所發布的報告顯示,發行CBDC的動機主要有:提升金融包容性、支付安全/穩健性、國內與跨境支付效率、協助貨幣政策執行、金融穩定等。最近的新冠肺炎疫情更顯示,在危機或疫情期間,CBDC可提供民眾快速取得央行貨幣,也可做為政府向民眾與中小企業直接發放援助或財政激勵措施的工具。而且,比起已開發國家,新興市場及開發中經濟體發行CBDC的動機更加強烈,因為這些經濟體的金融基礎設施嚴重不足,發行CBDC有助提升金融包容性,並可減少對美元的依賴。目前巴哈馬與東加勒比國家組織已發行CBDC,分別稱為Sand Dollar與DCash。

上述BIS調查報告所羅列的CBDC發行動機,基本上都是因應各國經濟金融發展上民眾的支付需求。比如,瑞典的電子支付市場由民間支付業者Swish主導,現金支付比例快速下滑,瑞典央行為維持其支付系統的核心地位,計畫發行e-Krona,2021年4月初完成第一階段的先導測試。至於中國人民銀行的官員也在不同場合一再強調,發展數位人民幣的主要目的,是因應現金需求減少,避免支付業務被少數民間支付業者壟斷等境內支付市場問題。

各國發行CBDC的目的與迫切性雖各有不同,然而,臉書發布Libra計畫與數位人民幣展開先導測試後,已促使越來越多央行對於發行CBDC的態度轉趨積極。根據BIS歷年的調查結果,2017年有65%的央行從事CBDC相關工作,到了2021年已大幅成長為86%。由此看來,除了BIS調查報告所羅列與境內民眾支付需求相關的因素,顯然還有涉及跨境的因素牽動各國央行發行CBDC的考量。

CBDC的戰略性考量:跨境外溢效應

跨境支付原本就是穩定幣與CBDC想要解決的市場痛點之一,只是當穩定幣或其他央行CBDC在本國境內流通,將挑戰本國的貨幣主權,同時支付金流將脫離本國的支付清算系統。此跨境外溢效應對於脆弱的新興市場經濟體尤其嚴重,因為穩定幣或主要央行的CBDC對於這些國家的民眾與投資者可能是相當具吸引力的跨境零售交易支付工具與投資對象。如果沒有因應得宜,可能會導致這些經濟體大量資本外流甚至造成「通貨替代」。這也可以解釋為何新興市場及開發中經濟體發行CBDC的動機更加強烈。