商業創新VS.法律約束 共享經濟的管制難題

Airbnb與Uber進軍台灣,掀起熱門話題且爭議不斷,其所代表的「共享經濟(Sharing Economy)」是新興的網路平台商業模式,可有效地媒合供需雙方,促進資源的充分利用,達到「物盡其用、人盡其才」的美麗境界。蘋果於今年(2016)5月間宣布以10億美金投資中國最大叫車公司滴滴出行,就是Uber在中國市場的主要競爭對手。然而共享經濟的破壞式創新,也會顛覆原有的市場競爭秩序,造成從業人員與消費者權益保護不周的疑慮,因而引起政府介入管制,例如:交通部宣布於今年6月1日起與六都交通局處聯手加強取締Uber,公平會也以Uber廣告不實為由對業者開罰。實則,商業創新亦須搭配法律管制的創新,才能相輔相成,與時俱進。

閒置資源的共享利用
地球資源有限,其配置亦有不公平之處,擁有資源者可能閒置浪費,資源需求者的財力未必充足。然而,享受不一定要擁有。如果可以低價獲取資源的使用權,未必就得出高價取得所有權,得「以租代買」。為了要滿足居住與通行的需求,我們不一定就得花大錢買房車,也可以短期承租;而那些花大錢買的房車,如果經常閒置,也是資源浪費,倘若可租出去,則物盡其用。但是笨蛋,問題在於:將閒置資源的供給與需求雙方媒合在一起並不容易,有相當的交易成本。
共享經濟某程度解決前述供需媒合的問題,讓空屋、空車、閒錢、閒人等閒置資源,可以藉由平台媒合讓更多人使用,其典型案例就是與民生住行需求相關的Airbnb與Uber。Airbnb讓屋主可以將空房出租給旅客短期居住,Uber則使車主得兼差當司機載客人趴趴走,兩者結合在一起可豐富外來遊客旅居當地的生活體驗。共享經濟的商業運作是透過網路平台與行動App機制媒合閒置資源(如房、車)的供需雙方,使得資源的剩餘價值可按需求(On-Demand)充分利用。平台業者以資訊處理及媒合配對為主,並不擁有閒置資源,但掌控金流收過路財,聚沙成塔。隨著網路科技的進步與商業創新,媒合廣大的供需雙方更為容易且經濟,邁向零交易成本的市場環境。平台的用戶(包括供需兩方)越多,平台就越有價值,平台賺的錢也越多,此即網路效應(Network Effect),也因此Airbnb與Uber的估值極高,將來IPO上市錢景,不可限量。
歷經金融風暴、經濟動盪、失業率提升以及財富分配嚴重不均的全球性陣痛,共享經濟看起來似乎是一帖救經濟的良藥,讓供應方的閒置資源充分利用(也促進就業),需求方獲得物美價廉的使用權,而居中牽線的平台業者亦可獲得不錯的報酬,並吸引投資者注入資金期待將來高額獲利,但其所勾勒的明日世界圖像是否確實真的這麼美好?

新興商業模式對既有法制的衝擊
共享經濟的創業者大多認為他們的商業模式是經營平台,負責媒合供給與需求雙方,但不需要購買供給方所提供的資源(如房、車),也不需雇用供給方人員,平台本身並沒有從事供應方所提供的業務,因此可擺脫供應方既有的行業管制(如旅宿業、運輸業),亦可節省大筆的資本支出,以及規避勞動法令所產生的人事成本。但平台業者卻可以自廣大的需求方收取的使用金額,扣款後再轉交給供給方,也就是該賺的錢跑不掉,沒有被客戶倒帳的風險。平台業者就其收益固然也要繳稅,卻亦進行租稅規劃選擇在稅賦較輕的國家註冊及繳稅。簡言之,平台經營者的成本可以降到很低,財源則滾滾而來,難怪其估值具有作夢的想像空間。這種商業模式似乎是一本萬利,幾乎所有的傳統產業(如房屋租賃業、運輸業等)以及食衣住行育樂等民生必需品,都可以藉由平台的設計,華麗轉身變成高科技資訊產業。甚至連律師這種受律師法與律師倫理規範高度管制的行業,實務上也有居間媒介的平台業者向律師會員收取性質上相當於介紹費的金額而引起爭議。但真的是業者說的算,可輕易地擺脫原有的法律管制嗎?
共享經濟的商業模式在許多國家城市遭到許多反抗,因其不僅會對既有受到管制的行業(如飯店旅館業、計程車業)產生市場競爭的衝擊,也會有對平台供需雙方的從業者與消費者之權益保障是否充足的問題。例如:Uber認為其與司機是約聘關係,而不是雇傭關係;Uber司機是獨立外包人員(Independent Contractor)並非Uber的員工(Employee),此法律定性也高明地寫入Uber與所有用戶(包括司機與乘客)的合約之中。如此一來,Uber不須受到各國勞工法令關於員工最低薪資、最長工時、費用補償、退休金與保險等拘束,可節省大筆成本。如Uber司機發生肇事責任或其它侵權行為,Uber也比較容易規避法律責任。然而在美國已有Uber駕駛挑戰上開片面的法律詮釋,主張Uber是司機的僱主,其中有獲加州勞工裁決委員會認可者,但僅為個案,尚非確定之法律見解。
另有眾多Uber司機共同委聘知名勞工法律師Shannon Liss-Riordan在美國加州北區法院對Uber提起集體訴訟,主張渠等係Uber員工並要求Uber補償服勞務之相關費用,但該案於今年4月間達成和解協議,由Uber支付司機高達1億美金的天價和解金且同意建立諸項司機權益保護措施,但並未確認Uber司機為其員工。畢竟倘若Uber司機為其員工,則Uber的財務成本及法律風險將急劇竄升,不利其公司估值及上市IPO。
誠然,任何科技與商業創新都有解決問題與製造問題的兩面性。如果面對問題,選擇不變而故步自封,人類社會將難以進步。至於該如何解決問題,也許難以一次到位,但應集思廣益,漸進式地尋求解決之道。

Uber進軍台灣面對的法律挑戰
台灣曾有本土業者(貨啦啦公司)經營貨運型的共享經濟模式,藉由lalamove手機App平台媒合供需雙方,由民眾出車送貨,有司機因此遭受交通主管單位處罰,並經法院判決確定(參見最高行政法院105年度判字第229號判決)。惟台灣關於車輛出租型的共享經濟還是以透過Uber平台媒介的客運為主。
Uber於2013年進軍台灣以來已屢遭政府開罰,對Uber在台成立之宇博公司及諸多司機開出上百張罰單。就法論法,為保障民眾行的安全,我國對於汽車運輸業採取事前許可制,屬於一種針對市場進入的法律管制。相關的管制性法令讓人眼花撩亂,諸如:公路法第2條第14款、第34條第1項第4款、第37條、第77條第2項、第79條第5項、以及汽車運輸業管理規則第1條、第138條等規定。交通部認為Uber招募自用小客車(白牌車)從事載客營業情事已構成違法,並數度發布新聞稿重申主管機關立場與執法決心,主要理由係依據前開公路法等規定,凡以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業,皆應向主管機關申請核准籌備,並於籌備完竣後發給汽車運輸業營業執照方得開始營業。是以,任何公司倘有招募非職業駕駛以自用車輛(白牌車)加入載客營業,或派遣非經小客車租賃公司授意之租賃車服務時,即有明確有違反公路法相關規定之行為,主管機關皆會嚴格加以取締,對於Uber亦不例外。行政院針對Uber爭議,也曾表示「政府目前針對自用車與營業用車採取之管理模式,不會為Uber破例」、「交通部作為Uber從事運輸業之主管機關」、「Uber有中華民國來源所得,必須依法繳稅」等三條紅線。
交通部除了打小鳥(Uber司機),矛頭也對準Uber在台灣設立的宇博公司,均引用如上述之同一套公路法的規定。在對Uber司機開罰的案例,就初犯者多是開罰5萬元罰鍰,並吊扣牌照2個月,如果罰單事證明確,即使司機提起行政訴訟,法院仍維持原處分決定(參見最高行政法院105年判字第235號、第236號、第264號等判決)。
但主管機關對於宇博公司合計開出高額罰鍰及勒令停業之處分,則在被法院喊停煞車,其理由為原處分有未明確載明違章時間與地點之情,不具備法定程式;此外,依公路法第77條第2項規定內容可知,該項規定中所稱之「勒令其停業」,應係指勒令停止宇博公司所經營之「汽車運輸業」而言,而不及於宇博公司所經營之其他非屬「汽車運輸業」以外之事業活動(如管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業等),故撤銷原處分(參見台北高等行政法院104年度訴字第868號判決)。
政府部門打擊Uber不遺於力,甚至另闢戰場,公平會於今年6月15日決議對宇博公司開罰1百萬元罰鍰,其理由為宇博公司透過Uber平台媒合乘客與駕駛之行為,並以廣告推廣行銷載客服務,於網站上刊載「開自己的車/免費加入最夯共享平台/時間自由/每周多賺上萬」等語,致使不特定人誤認係合法提供,對足以影響交易決定之服務內容為虛偽不實或引人錯誤之表示,違反公平交易法第21條第4項準用第1項規定。此外,更因其廣告招徠增加交易機會,且對其他經營計程車客運業者亦有排擠交易機會之可能,使競爭同業蒙受損害,而足生不公平競爭之效果。(本文作者為開業律師)
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