中國加入《武器貿易條約》或存強權較勁意涵/張競

中國加入《武器貿易條約》或存強權較勁意涵/張競
張競(中華戰略學會研究員)

7月6日中國大陸政府正式向聯合國秘書長古特雷斯交存了2013年第67屆聯合國大會所通過的《武器貿易條約》 (Arms Trade Treaty) 加入書,依據條約規範,在送交加入書後由聯合國秘書長代表收存90天後,亦就是在今年10月4日,中國大陸將成為該條正式會員國。

其實北京早在去年9月,就由國務委員兼外長王毅在第74屆聯合國大會,對外公開表達有意加入本項國際公約,並且開始啟動內部加入所需法制配套的作業進程。嚴格來說,是在今年6月20日於第13屆全國人民代表大會常務委員會第19次會議中,透過表決程序正式通過《全國人大關於加入武器貿易條約的決定》,才算完成所有加入該條約的相關國內法律前置作業程序。

依據中國大陸在加入該條約當時所發布聲明,北京決定接受本項條約是在表明本身支持多邊主義、維護國際軍控體系、落實構建人類命運共同體理念的決心和誠意。同時在該聲明中,北京重申其軍品出口政策,將遵循有助於接受國的正當防衛能力,不損害有關地區和世界和平、安全與穩定以及不干涉接受國內政等三項原則。前述三項原則明列於中華人民共和國軍品出口管理條例第五條,透過具體條文加以規範。

其實全球各國對於軍品出口都各有其規範與政策原則,比較受到關注的則是日本早在1967年4月,由當時首相佐藤榮作針對武器出口問題所制訂《武器出口三原則》。不過,1983年1月14日,日本內閣官房長官後藤田正晴,透過發表《對美國武器製作技術許可聲明》,藉由詮釋《美日安保條約》,以特例方式讓美國不受前述三大原則限制,當時就已讓此等政策鬆動。

隨後在2004年,又因與美國共同研發飛彈防禦系統,以及考量支援全球反擊恐怖主義與反海盜任務,再度將武器出口以個案特例方式另開後門,從此之後該等原則就名存實亡。而日本又在2011年12月27日,運用安全保障會議討論研議,更加放寬相關限制。最後更在政治人物不斷倡議下,開始徹底檢討修訂,在2014年4月1日將《武器出口三原則》更名為《防衛裝備移轉三原則》,實質內容亦大幅加以調整。

就日本在廢除《武器出口三原則》前,不斷舉出例外狀況規避原則約束案例共有21起來看,東京根本只是嘴上講得很好聽,但在具體實踐上,基本上並未曾堅持武器出口自我約束原則。不過自我約束的政策原則,畢竟是與承擔國際條約義務會有所差別。而且就規範詳細具體程度來說,《武器貿易條約》所規範的“轉讓”則是涵蓋國際貿易所有包括出口、進口、轉口、轉運和中介等各項活動,同時對於武器貿易品項範圍與禁止事項更明確加以規範。

至於北京在聲明中更進一步強調其僅准許向主權國家出口軍品,不向非國家行為體 (non-state actors) 出口軍品,該立場恐將會受到各方質疑。此因中國大陸槍械出口暢銷歐美市場是眾所皆知的事實,依據2017年槍械出口統計數字顯示,大陸當時排名全球第四,僅次於俄羅斯、比利時和德國;而且當時市場就預估大陸所產製新型高精度狙擊槍、微型衝鋒槍和大口徑突擊步槍,在全球市場潛力無窮。

依據《武器貿易條約》第二條第一款第 (h) 項、第三條以及第四條,小型武器、輕武器和其所用彈藥及零部件,受到該條約管制。而中國大陸出口全球的輕武器,其顧客確實包括各類僱傭武力、私人保安機構以及愛好槍械從事狩獵或是射擊運動者,而此等銷售對象都是不屬於主權國家,但亦恐怕不是北京聲明中所刻意指出的非國家行為體,因此存在爭議空間。

在國際關係理論中,所謂非國家行為體是指具有相當影響力,並且完全或是部分獨立於主權國家或政治實體的個人或團體。其所涉及利益、本身架構與影響能力差異甚大,而且定義十分鬆散毫不嚴謹,可能是企業、媒體、個人、政治運動組織、利益團體、遊說組織、宗教派系、慈善機構或是由革命組織及叛亂團體所組成的準軍事部隊,再加上任何企圖推翻現行政權的革命政府與政治實體。

因此有政治觀察家指出,北京強調此項立場恐怕是留有伏筆。顯然中國大陸有意將來在國際社會倡議此原則,部分因素是希望阻止西方國家透過情報組織,將武器轉移至其境內暴力活動極端異議組織,影響其社會穩定產生動亂;而另個原因就是企圖繼續矮化台北,並將其定位為非國家行為體,以便徹底封殺全球各國給台北提供軍事武器與裝備。尤其全球各個軍火輸出大國與台北都無外交關係,法理上不再將中華民國視為主權國家,藉此封殺台北獲得軍事品項,這種切入角度就顯得師出有名。不過北京是否真是如此盤算,仍需後續密切觀察。

相對於北京積極與國際規範接軌,華盛頓已退出規範溫室氣體排放的《巴黎協定》、聯合國教科文組織、伊朗核協議、美俄中程核飛彈條約 (INF Treaty) 、開放天空條約 (Open Skies Treaty) 以及前述《武器貿易條約》。而在今年5月29日,特朗普總統親自宣稱將退出世界衛生組織,亦在7月7日以外交文件正式告知聯合國秘書長,預計將在明年7月6日正式生效。從此種趨勢觀察,華盛頓與北京在國際舞台相互較勁,究竟是真正國家實力消長抑或是領導全球意願增減,恐怕才是未來國際政治觀察家必須關注的重點所在。

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