欣見全球公共財受到更多關注

社會上有一些財貨稱為「公共財」,它們通常可以讓很多人一起使用而不減少或不太減少它的功能,而且它們也通常不易禁止他人使用。這種性質使很多人有「搭便車」的心理,雖然常會使用到這些公共財,卻不願出錢出力來購買或發展公共財,因為只要別人發展了公共財,他們就可以像搭便車一樣免費使用。因此像道路、排水、治安和法律制度等這類公共財,通常成為政府的責任。

全球化使國際社會也需要很多公共財,但因為沒有一個世界政府甚至也沒有一個各國合理共同決策的機制,因此全球性的公共財相當不足。最近G7(Group of Seven,七大工業國組織)和OECD(Organization for Economic Cooperation and Development,經濟合作暨發展組織)國家同意要建立全球最低企業稅制,歐盟要訂定碳邊境稅調整,以及先進國家紛紛表達對台海安全的關切等新發展,顯示先進國家未來可能致力建設和維護世界的公共財。這將是讓世界變更好的新發展趨勢。

美對中從「釘孤枝」到「打群架」

幾百年來世界已發展了國際公法和很多條約及國際組織來提供全球的公共財,但它們並未能維護好世界秩序。二次世界大戰之後美國領導建立了更多國際組織和規範,但世界仍有很多衝突、不公平的競爭,以及各類的動亂。二戰之後美國做為世界第一強國和富國,負責提供世界很多公共財,包括做世界的警察來維持世界秩序。

但美國的努力卻常遭到各種指責,有時美國未及時介入維持秩序也一樣被指責。前美國國務卿鮑威爾(Colin Luther Powell)就曾說:"One of the fondest expressions around is that we can't be the world's policemen. But guess who gets called when suddenly someone needs a cop."亦即是說很多人排斥美國維持秩序,但自己被侵害時又要美國幫忙。外國這種心態及其他國家相對的興起,使美國負責提供世界公共財的能力和意願下降,而全球公共財不足的情況也愈來愈嚴重。

在經濟方面,推動全球貿易金融自由化的那些國際組織,並未能維護自由往來所必須的公平競爭。於是有些國家藉著不公平的補貼、仿冒和貿易障礙,在自由貿易的掩護之下奪取外國的產業和利益。美國藉其本身力量而非國際規範對這類行為所做的處罰,也難免有一部分被指責是為美國利益乃至霸權而做的保護主義。中國以其現有的巨大規模不僅使小國和企業不敢抗議其不公平政策,美國的抗議中國也不太願意認真檢討,全球公共財因而惡化。直到川普總統強力的政策,中國才簽下第一階段美中經濟貿易協議以承諾改善,許多國家也才跟進批評中國的不公平政策。

然而這種由美國單獨施壓的方式並非長遠之計,若有更多國家願意共同發展和維護世界的公共財,會使公共財更合理,使更少國家敢搭便車或甚至破壞公共財。去年12月美國大選之後我在本專欄即預測,世界政策和秩序的爭論將由美中「釘孤枝」走向由美國聯合其他願公平競爭的國家「打群架」。最近世界已朝這方向發展,台灣也應該支持這個對世界特別是小國有利的趨勢。

「國際稅率規範」應具公平性

過去幾十年全球貿易投資的自由化,雖在貿易方面有一些公平性的規範,但在投資生產方面的公平性卻明顯太少規範。於是很多國家對企業、資本乃至高階人才提供低稅率的獎勵,以吸引這些資源和相關的產業。這種做法不只在國家之間產生不公平,在生產要素之間也產生不公平。能在國際間移動的企業、資本家以及高階人才可享受比其他資源低的稅率是不公平的。各國以低稅率競爭吸引部分資源,不只影響其財政,也使其他資源負擔更高的稅負。這不公平很明顯,但當其他國家採低稅率時,擔心產業和資源外流的國家也只好跟進降稅競爭。這是「國際稅率規範」這項公共財不足或不恰當所造成,多年來國際組織卻未能、甚至未努力改善。三十多年前有位世界銀行的專家來訪,我和他談到這不公平,他說他也曾批評而無效。可見問題已存在很久。

現在G7和OECD達成建立企業利潤全球最低稅負為15%的共識,預計10月要發布執行計畫,最快2023年就可生效。目前的共識雖只對全球集團合併營收達7.5億歐元的大企業施行,稅率下限也只有15%,但新的觀念和做法已經建立,未來很可能擴展到更大範圍,甚至會規範多種資源和所得的稅負以降低相關的不公平。國內對這政策的關心主要在於那些企業的獲利會受影響,但全球稅制和相關思想的改變將對我國稅制和產業政策有何影響,更值得政府和專家們重視。
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