發行央行數位通貨的戰略性考量（下）
（續上期）
由於Libra穩定幣具有快速與成本低廉的跨境支付的功能與匿名性，以及龐大的市場力量可能對各國央行的貨幣主權造成威脅，2019年6月Libra計畫發布後，G7在該年10月的強硬聲明指出，穩定幣在所有的法律與監理風險解決之前，他們將持續反對Libra的推出。不過我們可以發現，部分主要國家金融主管當局的態度已逐漸轉變。
對穩定幣態度的轉變：從排拒到納入監理
為積極回應各國金融主管當局的疑慮，Libra協會在2020年4月發布2.0版白皮書，從聲稱建立全球性貨幣，轉為強調建立全球支付系統及金融基礎設施、提高準備資產配置的安全性、增提資本緩衝、並強化反洗錢相關法令遵循的措施。其後更將Libra更名為Diem，大幅縮減發行規模與種類，只計畫發行Diem美元穩定幣。
2019年7月，彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics，簡稱PIIE）研究員馬丁‧喬贊帕（Martin Chorzempa）指出，若美國監理機構採取更多的管制措施，或制定可能扼殺臉書創新的法規，中國的BigTechs將有機會向全球擴展並取得主導地位。2019年9月美國歷史學家尼爾‧佛格森（Niall Ferguson）也提出預警，若中國的行動支付基礎設施形成全球性的支付系統，美元可能會失去全球第一大貨幣的地位；他強調美國應將注意力轉向貨幣主導地位的競爭，而要與中國的行動支付系統競爭，最快的方法是支持Libra。
對此，美國證券交易委員會（United States Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）委員皮爾士（Hester Peirce）今年4月認為，因為穩定幣大多由美元資產支撐，穩定幣的崛起將有助維持美元的主導地位。事實上，2021年1月美國通貨監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）已同意其監理下的金融機構（向聯邦註冊的銀行與聯邦儲蓄機構），可參與「獨立節點驗證網絡」（Independent Node Verification Networks，簡稱INVN），成為INVN上的節點，驗證、儲存與紀錄支付交易，並且可使用穩定幣等數位通貨進行「被允許的」支付行為。OCC的裁定給予INVN與其他全球金融網路系統（Swift、ACH、Fedwire等）等同的地位，並為穩定幣等數位通貨納入監理架構跨出一大步。除了美國金融主管當局的回應，2021年3月信用卡公司VISA也開放客戶使用穩定幣USDC進行支付交易結算。同時，鑑於2020年初以來穩定幣的快速成長、具有作為支付工具的潛力、以及對於金融穩定的可能威脅，美國財政部長葉倫（Janet Yellen）在2021年7月召集Fed、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）、商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，簡稱CFTC）、通貨監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）等金融主管監理機關，成立工作小組，討論將穩定幣並納入監理架構。
在跨國監理合作的努力上，G20的金融穩定委員會（Financial Stability Board，簡稱FSB）與國際貨幣基金會（International Monetary Fund，簡稱IMF）、世界銀行（World Bank）及國際清算銀行（Bank for International Settlements，簡稱BIS）合作，將於2022年中前制定穩定幣的國際共通監理標準與指引，建立各國金融監理當局之間的合作，並在國家層級上建立與FSB的國際共通標準及指引一致的監理架構。FSB初步的主要建議是，穩定幣的管制與監理必須與其從事的業務與風險相稱，以符合「相同業務、相同風險，適用相同規範」（same business, same risks, same rules）的基本原則，不應有法規套利（regulatory arbitrage）的空間。若正式納入國際性金融監理架構，無疑將有助於穩定幣的長遠發展，同時更強化美元的國際地位。
發行數位人民幣與人民幣國際化
就發行數位人民幣的主要目的，中國人民銀行的說法是降低印鈔與管理成本、減少偽鈔、促進普惠金融、防範支付系統與交易資料由民間支付業者壟斷等。當然，藉此也可全面掌控支付市場的金流與交易數據，削弱民間支付平台的主導地位。除此之外，提升人民幣在國際貨幣體系中的重要角色一直是中國人民銀行長久以來的目標。
2015年10月人民銀行啟用「人民幣跨境支付系統」（Cross-Border Inter-Bank Payments System，簡稱CIPS），2016年10月人民幣加入國際貨幣基金（IMF）的特別提款權（Special Drawing Rights，簡稱SDR）貨幣籃，並與多國央行簽署貨幣互換協議（SWAP）。最近的措施則是2021年7月人行宣布計畫開放資本帳與人民幣自由兌換，並將在上海在先試行。然而，這些推動人民幣國際化的成效到目前為止仍很有限。到2021年6月，人民幣占全球跨境支付的比例仍只有2.46%，相較於美元及歐元的跨境支付占比在35%~40%之間。同時，人民幣占全球央行外匯準備比例在2021年第1季為2.45%，相較於美元同時期為59.5%。
2019年6月Libra計畫發布，由於Libra在設計上不論釘住的一籃子貨幣或發行準備資產，均以美元為主，若被廣泛接受，將可能更加強化美元全球性貨幣的地位。這對數位人民幣的發行帶來更大的急迫性。於是中國人民銀行加緊在2020年8月起在多個試點地區展開先導測試。
中國人民銀行官員朱雋於今年5月強調，必須取得央行數位通貨先發權，並將藉由行動支付推動數位人民幣跨境零售支付的使用，此與人民幣國際化的腳步息息相關。顯然，發行數位人民幣的對外戰略目標是推動人民幣國際化。雖然其他人行官員在不同場合刻意淡化數位人民幣在人民幣國際化的角色，今年7月發布的《中國數位人民幣的研發進展白皮書》更重申發行數位人民幣主要用於境內流通使用，而非人民幣國際化與全球貨幣體系的主導權。然而不可否認的是，發行數位人民幣確實是推動人民幣國際化的重要一環。
中國期望藉由數位人民幣跨境支付的快速便利與低成本，透過其BigTechs所架設的全球支付金融基礎設施，結合支付與多樣化的數位服務，藉此帶動中國與各國遊客與民眾在世界各地使用數位人民幣進行支付交易，企圖藉此擴大人民幣國際化的版圖並鞏固其CBDC先發者的地位。然而，在法治不彰、資訊透明度低等結構性因素下，即便最近宣布計畫開放資本帳，在可見未來人民幣國際化仍不易有大幅度進展，更難以挑戰以美元為主的國際貨幣制度。即使如此，中國仍極力促使部分地區的民眾與企業，包括加入一帶一路成員國以及遭美制裁國家（俄羅斯、伊朗、委內瑞拉等國），使用數位人民幣支付的意願，並吸引這些國家的金融機構參與CIPS，擴增以人民幣計價與結算的國際貿易規模。中國在這些地區內已取得若干進展。
跨境外溢效應與國際合作
那麼應該如何因應穩定幣與其他國家CBDC對本國的貨幣主權、支付清算系統造成衝擊？由於貨幣涉及國家主權，各主要國家在其國內均有維護其主權貨幣之流通與使用的機制。但是穩定幣與CBDC的跨境支付的優勢，造成各國外匯及資本移動管理與金融監理的困難，以及跨國監理權限界定的複雜度。像是設定非本國居民持有本國CBDC或本國居民持有他國CBDC的條件，這些限制在實務上並不易執行，況且提高跨境支付效率原本就是開發CBDC的重要動機之一，過多的限制只會削弱民眾使用CBDC的意願。
相對消極的限制，另一個解決之道是尋求跨國合作。除了前述FSB與IMF、World Bank及BIS合作，將於2022年中前制定穩定幣的國際共通監理標準與指引之外，BIS在今年7月也呼籲各國央行應針對CBDC進行多邊合作，透過制定通用標準、建立國際支付基礎設施，並提出多國CBDC跨境與跨幣種的連結方式。有三種不同程度的整合模式：相容的CBDC系統；相互連結的CBDC系統；以及單一的m-CBDC系統。
這幾種不同程度的合作與系統整合，從提升不同CBDC之間的相互操作性（Interoperability）或相容性，到最終不同CBDC在同一個支付系統的平台上運作（m-CBDC系統），可減緩資本外流與通貨替代等風險，提高各國CBDC的跨境支付效率，並同時保有自己的貨幣主權。
結語
根據前面的討論，儘管各國央行發展CBDC的目的與急迫性各有不同，從許多國家對穩定幣及其他央行CBDC潛在威脅的反應來看，單是被動回應民眾的支付需求，顯然是不足的。面對外在情勢不斷演變，我們應擴大並拉長視野，審慎因應穩定幣及其他央行CBDC的跨境外溢效應，以及可能對本國貨幣主權與支付清算系統產生的衝擊。因此，在什麼時候或情境下，一國央行應發行CBDC？或可參酌ECB，考慮設定在某些條件或情境觸發時，啟動本國的CBDC。
【本文摘自《看》雜誌第227期，更多內容請見http://www.watchinese.com】
（請尊重智慧財產權，如需轉載請註明來源：《看》雜誌 第227期）謝謝！
由於Libra穩定幣具有快速與成本低廉的跨境支付的功能與匿名性，以及龐大的市場力量可能對各國央行的貨幣主權造成威脅，2019年6月Libra計畫發布後，G7在該年10月的強硬聲明指出，穩定幣在所有的法律與監理風險解決之前，他們將持續反對Libra的推出。不過我們可以發現，部分主要國家金融主管當局的態度已逐漸轉變。
對穩定幣態度的轉變：從排拒到納入監理
為積極回應各國金融主管當局的疑慮，Libra協會在2020年4月發布2.0版白皮書，從聲稱建立全球性貨幣，轉為強調建立全球支付系統及金融基礎設施、提高準備資產配置的安全性、增提資本緩衝、並強化反洗錢相關法令遵循的措施。其後更將Libra更名為Diem，大幅縮減發行規模與種類，只計畫發行Diem美元穩定幣。
2019年7月，彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics，簡稱PIIE）研究員馬丁‧喬贊帕（Martin Chorzempa）指出，若美國監理機構採取更多的管制措施，或制定可能扼殺臉書創新的法規，中國的BigTechs將有機會向全球擴展並取得主導地位。2019年9月美國歷史學家尼爾‧佛格森（Niall Ferguson）也提出預警，若中國的行動支付基礎設施形成全球性的支付系統，美元可能會失去全球第一大貨幣的地位；他強調美國應將注意力轉向貨幣主導地位的競爭，而要與中國的行動支付系統競爭，最快的方法是支持Libra。
對此，美國證券交易委員會（United States Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）委員皮爾士（Hester Peirce）今年4月認為，因為穩定幣大多由美元資產支撐，穩定幣的崛起將有助維持美元的主導地位。事實上，2021年1月美國通貨監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）已同意其監理下的金融機構（向聯邦註冊的銀行與聯邦儲蓄機構），可參與「獨立節點驗證網絡」（Independent Node Verification Networks，簡稱INVN），成為INVN上的節點，驗證、儲存與紀錄支付交易，並且可使用穩定幣等數位通貨進行「被允許的」支付行為。OCC的裁定給予INVN與其他全球金融網路系統（Swift、ACH、Fedwire等）等同的地位，並為穩定幣等數位通貨納入監理架構跨出一大步。除了美國金融主管當局的回應，2021年3月信用卡公司VISA也開放客戶使用穩定幣USDC進行支付交易結算。同時，鑑於2020年初以來穩定幣的快速成長、具有作為支付工具的潛力、以及對於金融穩定的可能威脅，美國財政部長葉倫（Janet Yellen）在2021年7月召集Fed、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）、商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，簡稱CFTC）、通貨監理署（Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）等金融主管監理機關，成立工作小組，討論將穩定幣並納入監理架構。
在跨國監理合作的努力上，G20的金融穩定委員會（Financial Stability Board，簡稱FSB）與國際貨幣基金會（International Monetary Fund，簡稱IMF）、世界銀行（World Bank）及國際清算銀行（Bank for International Settlements，簡稱BIS）合作，將於2022年中前制定穩定幣的國際共通監理標準與指引，建立各國金融監理當局之間的合作，並在國家層級上建立與FSB的國際共通標準及指引一致的監理架構。FSB初步的主要建議是，穩定幣的管制與監理必須與其從事的業務與風險相稱，以符合「相同業務、相同風險，適用相同規範」（same business, same risks, same rules）的基本原則，不應有法規套利（regulatory arbitrage）的空間。若正式納入國際性金融監理架構，無疑將有助於穩定幣的長遠發展，同時更強化美元的國際地位。
發行數位人民幣與人民幣國際化
就發行數位人民幣的主要目的，中國人民銀行的說法是降低印鈔與管理成本、減少偽鈔、促進普惠金融、防範支付系統與交易資料由民間支付業者壟斷等。當然，藉此也可全面掌控支付市場的金流與交易數據，削弱民間支付平台的主導地位。除此之外，提升人民幣在國際貨幣體系中的重要角色一直是中國人民銀行長久以來的目標。
2015年10月人民銀行啟用「人民幣跨境支付系統」（Cross-Border Inter-Bank Payments System，簡稱CIPS），2016年10月人民幣加入國際貨幣基金（IMF）的特別提款權（Special Drawing Rights，簡稱SDR）貨幣籃，並與多國央行簽署貨幣互換協議（SWAP）。最近的措施則是2021年7月人行宣布計畫開放資本帳與人民幣自由兌換，並將在上海在先試行。然而，這些推動人民幣國際化的成效到目前為止仍很有限。到2021年6月，人民幣占全球跨境支付的比例仍只有2.46%，相較於美元及歐元的跨境支付占比在35%~40%之間。同時，人民幣占全球央行外匯準備比例在2021年第1季為2.45%，相較於美元同時期為59.5%。
2019年6月Libra計畫發布，由於Libra在設計上不論釘住的一籃子貨幣或發行準備資產，均以美元為主，若被廣泛接受，將可能更加強化美元全球性貨幣的地位。這對數位人民幣的發行帶來更大的急迫性。於是中國人民銀行加緊在2020年8月起在多個試點地區展開先導測試。
中國人民銀行官員朱雋於今年5月強調，必須取得央行數位通貨先發權，並將藉由行動支付推動數位人民幣跨境零售支付的使用，此與人民幣國際化的腳步息息相關。顯然，發行數位人民幣的對外戰略目標是推動人民幣國際化。雖然其他人行官員在不同場合刻意淡化數位人民幣在人民幣國際化的角色，今年7月發布的《中國數位人民幣的研發進展白皮書》更重申發行數位人民幣主要用於境內流通使用，而非人民幣國際化與全球貨幣體系的主導權。然而不可否認的是，發行數位人民幣確實是推動人民幣國際化的重要一環。
中國期望藉由數位人民幣跨境支付的快速便利與低成本，透過其BigTechs所架設的全球支付金融基礎設施，結合支付與多樣化的數位服務，藉此帶動中國與各國遊客與民眾在世界各地使用數位人民幣進行支付交易，企圖藉此擴大人民幣國際化的版圖並鞏固其CBDC先發者的地位。然而，在法治不彰、資訊透明度低等結構性因素下，即便最近宣布計畫開放資本帳，在可見未來人民幣國際化仍不易有大幅度進展，更難以挑戰以美元為主的國際貨幣制度。即使如此，中國仍極力促使部分地區的民眾與企業，包括加入一帶一路成員國以及遭美制裁國家（俄羅斯、伊朗、委內瑞拉等國），使用數位人民幣支付的意願，並吸引這些國家的金融機構參與CIPS，擴增以人民幣計價與結算的國際貿易規模。中國在這些地區內已取得若干進展。
跨境外溢效應與國際合作
那麼應該如何因應穩定幣與其他國家CBDC對本國的貨幣主權、支付清算系統造成衝擊？由於貨幣涉及國家主權，各主要國家在其國內均有維護其主權貨幣之流通與使用的機制。但是穩定幣與CBDC的跨境支付的優勢，造成各國外匯及資本移動管理與金融監理的困難，以及跨國監理權限界定的複雜度。像是設定非本國居民持有本國CBDC或本國居民持有他國CBDC的條件，這些限制在實務上並不易執行，況且提高跨境支付效率原本就是開發CBDC的重要動機之一，過多的限制只會削弱民眾使用CBDC的意願。
相對消極的限制，另一個解決之道是尋求跨國合作。除了前述FSB與IMF、World Bank及BIS合作，將於2022年中前制定穩定幣的國際共通監理標準與指引之外，BIS在今年7月也呼籲各國央行應針對CBDC進行多邊合作，透過制定通用標準、建立國際支付基礎設施，並提出多國CBDC跨境與跨幣種的連結方式。有三種不同程度的整合模式：相容的CBDC系統；相互連結的CBDC系統；以及單一的m-CBDC系統。
這幾種不同程度的合作與系統整合，從提升不同CBDC之間的相互操作性（Interoperability）或相容性，到最終不同CBDC在同一個支付系統的平台上運作（m-CBDC系統），可減緩資本外流與通貨替代等風險，提高各國CBDC的跨境支付效率，並同時保有自己的貨幣主權。
結語
根據前面的討論，儘管各國央行發展CBDC的目的與急迫性各有不同，從許多國家對穩定幣及其他央行CBDC潛在威脅的反應來看，單是被動回應民眾的支付需求，顯然是不足的。面對外在情勢不斷演變，我們應擴大並拉長視野，審慎因應穩定幣及其他央行CBDC的跨境外溢效應，以及可能對本國貨幣主權與支付清算系統產生的衝擊。因此，在什麼時候或情境下，一國央行應發行CBDC？或可參酌ECB，考慮設定在某些條件或情境觸發時，啟動本國的CBDC。
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