法理留白與大國博弈：北京重述「琉球地位未定」的戰略邏輯／魯云湘

魯云湘（亞太安全與戰略研究人員）

一週前北京官方與涉日學界再度提及「琉球地位未定論」，引起國際關注。也導致外界誤以為此論述，是北京最新的政治操作，但實際上，「琉球地位未定論」（Theory of the Undetermined Status of Ryukyu）早見於二戰後的美國官方文件、部分國際法學者研究與沖繩在地運動。北京只是利用既有的文本模糊空間，將其轉化為敘事槓桿，用以牽制日本近期在「臺海有事」議題上的政策表述。

為了釐清這場敘事戰的虛實，我們必須剝離政治話語，回歸國際法文本本身。必須先指出的是，儘管北京試圖利用條約的模糊空間，但「地位未定論」在目前國際社會並非主流，日本及美國均視琉球主權已定，且聯合國早在 1972 年返還時即予承認。

「琉球地位未定論」的核心主張是：戰後國際法從未明確決定琉球群島的最終主權歸屬，因此其主權不當然屬於日本。

此處的「琉球」並非僅指今日的日本沖繩縣，而是自吐噶喇海峽至先島群島的廣義區域，包括奄美群島、沖繩本島、宮古與八重山諸島等。二戰後美國對各島嶼施政的安排也不盡相同，使得國際法解釋更具複雜性。中國大陸主張源於明清時期的歷史朝貢關係，但日本反駁稱自 1879 年後，將沖縄編入縣制起即已實效支配，主權無疑義；中方則積極推此論僅從 2013 年起，視為政治回應而非歷史連續。

二戰結束後日本的領土安排，主要依據《舊金山和約》（1951）。該和約明確要求日本放棄臺灣澎湖、朝鮮半島與千島群島，但對琉球群島卻採取截然不同的處理方式。

《舊金山和約》第 3 條規定：「日本同意美國對琉球群島行使「施政、管轄與佔領」的權利。」

重要的是，條文中從未提及主權移轉。國際法中，施政權（administrative rights）僅係治理權限，而非主權（sovereignty）。美國在 1950 – 60 年代的國務院文件亦多次使用「琉球主權仍待決定」（sovereignty remains undetermined）的字眼，這些紀錄在 1971 年《沖繩返還協定》美國國會聽證會上仍可查見。

因此，學界主張：若條約未明文處理主權，則不得推定主權已被確立。不過，日本主張，《舊金山和約》第3條並未剝奪其對琉球的殘餘主權（residual sovereignty），1971年返還協定序言更明文承認日本保有此主權；且由於中國（ROC / PRC）並未簽署該和約，在法理上無權對此提出質疑。

國際裁判機構一再強調，領土主權的移轉或確立，原則上需具備明確的條約文字或長期的有效統治（effectivités），此原則見諸Eastern Greenland案（1933）、Clipperton Island仲裁（1931）以及喀麥隆與奈及利亞陸地與海上邊界案（2002）等。這些判例提供「琉球地位未定論」一個國際法上合理的討論空間。

1972 年美日簽署《沖繩返還協定》，雖名為「返還」，但條文僅涉及「施政權」（administrative rights）的移轉。儘管文本留有模糊空間，但自 1972 年以來，包括聯合國在內的國際社會均承認日本擁有琉球主權。換言之，條約文本雖有詮釋空間，但「主權已定」已是國際政治的既定現實。

協定依舊沒有提及主權。故若依照 ICJ 慣行，主權變動需具「明確條文」（express provision），否則不得推定。儘管協定文本並未明示主權，但國際實務已無爭議。聯合國安理會、總會及信託理事會均承認 1972 年返還，視之為主權確認。換言之，文本模糊不影響主權既定，但仍保留可供操作的敘事空間；此外，2025 年美日 2+2 聯合聲明亦再次重申：安保條約適用於尖閣諸島，間接支持日本主權。

琉球主權之所以一直模糊，很大程度源於美國於二戰之後的刻意設計。

冷戰初期，美國以琉球作為第一島鏈的核心前沿基地；同時，美國不願因處理琉球主權而觸及臺灣、朝鮮半島及中日正式關係的敏感議題。因此，美國刻意將主權問題「留白」，以保留最大外交與軍事彈性。直至 2025 年，美方仍維持此彈性空間，強調琉球屬日本領土，美方支持既有基地部署，並將中方主張視為對區域穩定的挑戰，而非正當主權爭議。沖繩本地抗議聚焦美軍犯罪及新建基地負擔，而非主權轉移。

換言之，琉球地位未定論的「空間」，不是北京創造的，而是華府留下的。

琉球在歷史上 原本為獨立王國，文化、語言與日本本州有顯著差異。二戰後沖繩一度被視為聯合國「非自治領土」的候選地，但最終未被列入名單。部分學者指出：若琉球人符合「人民」（people）的國際法標準，其自決權（self-determination）將成為琉球法律地位的一項因素。然而，目前國際社會並未就此達成共識。近期沖繩運動多反對美軍基地擴張（如 2025 年拒絕聯合巡邏），但獨立呼聲有限，多數本地人視中國大陸主張為外部干預，而非本土訴求。

值得注意的是，北京「重提琉球」並非偶然，而是與日本近來對臺海的政策語言有直接關聯。

2025 年 11 月，日本首相高市早苗在國會質詢中表示：若中國大陸對臺動武，可能構成日本的「存亡危機事態」，意即日本可能行使集體自衛權。此言引發中方強烈反彈，中方外交部指其違反國際法，並將爭議提交至聯合國，同時發旅行警告、經濟報復；日本拒絕撤回，強調臺海穩定關乎自身安全。

對北京而言，東京將「臺灣問題」納入自身防衛框架，無異於重新劃定戰略界線。因此，北京祭出「琉球地位未定論」作為敘事反制，旨在達成以下三重戰略目的：
其一，消解「臺海有事」的敘事正當性。若東京能以「區域安全」為由介入臺海，北京便能透過強調琉球的歷史與法律模糊性，從法理層面動搖其介入的正當性；
其二，增加美日軍事部署的政治成本。藉由質疑管轄權的終局性，北京意在干擾東京於先島群島部署反艦及防空飛彈，以及美軍「海軍陸戰隊濱海作戰團」（MLR）的前沿部署，使其面臨更多外交與輿論阻力；
其三，建構「敘事對等」的博弈籌碼。這是一種對等的攻防邏輯，當東京試圖將臺灣問題「國際化」，北京便將琉球問題「爭議化」，以形成「你質疑中國主權，我便質疑你的施政權」的戰略平衡。

值得強調的是，北京並無意在國際法層面真正挑戰日本對琉球的主權地位，因為此舉不僅缺乏法源基礎，也將立即引發美日聯合反制，與其目前的區域戰略盤算並不相符。其原因在於：一，北京（含臺北）本身並非《舊金山和約》締約方，亦無法以非締約方身分重啟領土再議；二，1972 年返還已獲聯合國組織與主要國家接納，國際實務早已視琉球為日本領土。有鑒於此，北京的操作更接近「敘事反制」而非「主權爭端」。換言之，目的在於增加政治成本，而非推翻既有國際法秩序。

因此，中國大陸並非要挑戰日本主權，而是運用國際法文本中的模糊地帶作為外交話語工具。但日本視此為紅線越界，美國總統川普於 11 月下旬分別與中日領導人通話，試圖緩解緊張情勢。

總結而言，「琉球地位未定論」不是主張沖繩不屬日本，也不是為主權爭議埋下伏筆，而是源於條約語句的曖昧與美國於二戰後政策的刻意模糊。北京、東京、華府與沖繩本地各自以不同敘事詮釋同一段法律留白，結果使琉球成為東亞地緣政治中的「敘事競逐場」。

在中美日三方權力競逐的背景下，琉球議題的重要性並非主權本身，而是其象徵的 「文本空間」與「戰略話語權」：
東京以安全文件宣示臺灣重要性，北京則以歷史與條約模糊反制，華府持續利用琉球保持第一島鏈的軍事彈性。在這場互動中，琉球成為戰略敘事的支點，而非國際法訴訟的對象。最終，國際共識傾向主權已定，但中國大陸 2025 年的行動，突顯其意在施加國際政治壓力，而非實質的領土爭奪。截至 11 月底，此議題仍停留在話語層次，尚未演變為正式外交或法律爭端。（照片翻攝畫面）