解決少子高齡化、城鄉差距 日本打造數位田園都市

日本首相岸田文雄於2021 年就任後,為了解決少子高齡化、地方產業空洞化、東京圈人口集中化等重大國家發展課題,在地方創生與社會5.0 (Society 5.0) 的政策基礎上,提出「數位田園都市國家構想」。其於2022 年6 月公佈的「數位田園都市國家構想基本方針」中提到,日本政府將透過數位科技,充實地方的便利性與吸引力,發展地方的經濟自主能力,打造一個「任何人都可以便利地、舒適地生活」的國家。

田園都市風潮 串連鐵路開發
「田園都市」最初的概念,來自20 世紀初期的英國,用來指稱「與自然環境共存」的都市形態或都市計畫。受到英國田園都市思潮的影響,日本自1910 年代開始透過鐵道路線的開發,以田園都市的構想規劃新設的車站。初期主要的代表都市,是關西地區阪急電鐵所開發的箕面市;之後大阪地區的建設公司陸續開發了甲子園、吹田市、堺市等城鎮。而在東京地區,被稱之為日本資本主義之父的澀澤榮一,則在1918 年設立田園都市株式會社,開發了「洗足田園都市」(範圍涵蓋今日的目黑區、品川區與大田區)。為確保洗足田園都市的交通路線,田園都市株式會社也籌設了鐵路公司,即今日的東急。
20 世紀初開啟的日本田園都市風潮,強調田園都市是「自然與文明的結合」、「田園與都市的結合」。其座落的地理位置主要是在大都會的外緣,透過交通網絡(主要是鐵道)與都會區連結,其通勤時間以不超過1 小時為原則。以關東圈最知名的多摩田園都市為例,這個由東急電鐵主導建設的田園都市線,串連東京都町田市、神奈川縣川崎市、橫濱市、大和市地區,經過長達40 年階段性開發計畫,形成目前面積50 平方公里、人口約62 萬人的田園都市區。

挹注地方創生 扭轉鄉村消滅危機
然而,隨著日本大都會的一極化發展,人口快速地朝向東京都、名古屋、大阪三大都會區集中,這不僅加劇了日本城鄉之間的差距,也造成日本地方消滅的危機。安倍晉三擔任首相期間,提出「地方創生」的戰略構想,主要是以地方為主體,依循地方的需求與特色,結合中央政府的預算支持與地方政府的創意發想,改善與消弭地方面臨的消滅危機。
與此同時,安倍晉三內閣也提出「社會5.0」戰略,將透過高度先端科學技術(物聯網、人工智慧、機器人、5G 等),融合網路世界(虛擬世界)與物理世界(現實世界),創造更加豐裕的「超智能社會」。在此一超智能社會中,可將必要的東西、服務,在必要的時候、提供必要的部分給必要的人,可以完整對應社會中各種不同的需求,使任何人都能享受高品質的服務。在社會5.0 的概念中,安倍晉三內閣也多次提及將以科技來協助推動地方創生;而此一政策思維,也直接影響到岸田文雄的「數位田園都市國家構想」。

數位科技 城鄉差距的解方
無論是地方創生還是數位田園都市國家構想,其所面臨以及欲解決的課題是一致的,即日本的少子高齡化與城鄉差距。由於這兩項重大課題,都不是短期的政策可以解決,必須規劃一套長期的、綜合的國家發展戰略,才能逐步改善與克服。兩者的相同點在於,都試圖透過科技的應用,來提昇國民生活的便利性與舒適性,一方面拉近城鄉之間的差距,另一方面緩解少子高齡化的危機。
然而,兩者在政策落實上各有其關注的重點。地方創生關注的是即將面臨消滅危機的鄉村地區,期望透過政策支持來改善鄉村地區的發展現況;而數位田園都市國家構想,則是關注位於大都會與鄉村之間的田園都市,期盼透過數位科技,打造田園都市具備相應的醫療、教育、經濟功能,成為可連接大都會與直接支援鄉村地區發展的共生環境。

補助搬遷 控管東京都人口數
檢視地方創生政策效果的重要指標之一,是東京都人口的變化。過去30 年來,在東京都的人口統計資料中,移入人口均多於移出人口。近10 年來,除了受到2011 年的311 大地震,以及2020 年新冠疫情影響,東京都每年的淨移入人口均超過10 萬人。新冠疫情前的2019 年,受到2020 東京奧運鋪天蓋地宣傳的吸引,東京都的淨移入人口數超過14 萬5 千人。其中,20 歲至24 歲的年輕族群的人數達8 萬人,超過淨移入人口的半數以上。2014 年正式啟動的地方創生政策,最初設定的目標是讓東京都的人口淨移入降到10 萬人以下。
安倍晉三內閣發現,只專注地方魅力是無法阻擋東京都的人口增加趨勢,必須以東京都為中心,透過拉力與推力來達成改善東京都一極化的問題。在此所指的拉力,包括:創造地方魅力、補助東京都居民搬離至郊區等。而在推力部分,則是限制東京都內大學的招生總數。這是因為,地方的年輕人來到東京念大學之後,絕大多數會選擇留在東京工作。為了避免此一現象,日本政府決定控制東京都內大學的招生總數。
前述所提到的搬離東京補助,早在2019年就開始實施。當時規定,持續居住在東京都5 年以上的家庭,若選擇搬離東京都,每位隨遷的子女可獲得30 萬日圓的補貼。然而,由於東京的教育、經濟、娛樂、醫療等機能均為日本國內第一,因此補助推出的第1 年只有71 戶家庭參與。除了補助外,安倍晉三內閣也提供稅收減免政策,鼓勵日本企業把總部從東京遷到其他地區。
有鑒於此,被視為延續地方創生的「數位田園都市國家構想」,除了積極建設日本全國的科技基礎設與充實數位推進人才之外,同樣也關注東京都的人口變化趨勢,期盼於2027年達到移出與移入均衡的目標。為了落實控管東京都的人口,岸田文雄內閣決定,從2023年開始提高搬離東京的年輕家庭補助,每名18 歲以下子女的補助金額,從原本的30 萬日圓調升至100 萬日圓。

放眼未來 擬定10 年國土計畫
目前,日本媒體對岸田文雄內閣推動的搬離東京補助政策,多抱持著疑問的態度。主要是因為,日本人口朝向東京集中的主要原因,是地方的工作機會較少、工作待遇較低。若無法改善地方的就業環境,只靠補助政策是無法扭轉人口流向東京的趨勢。岸田政府則是將希望放在田園都市,一方面推動田園都市的數位化發展,另一方面則是讓東京都的居民,在不轉職的情況下搬離至東京近郊的「田園都市」。
值得注意的是,為配合「數位田園都市國家構想」,日本國土交通省也將於2023 年的第二季,制定新的「國土形成計畫」,規範未來10 年的日本都市與鄉村建設。依據目前的計畫方向,日本將重點放在設置人口10 萬人左右,具備數位科技、醫療社福、教育、經濟、交通等完整生活機能的中小型都市。當這些中小型的數位田園都市陸續建置成功,並展現一定的城市魅力之際,不僅東京都的人口增長將可順勢達到均衡,日本的城鄉差距亦可獲得緩解;而日本的國土,也將出現與過去不同的面貌。(本文作者為政治大學國際事務學院教授)