CBAM落實難題多 考驗歐盟「氣候外交」能力

歐盟「綠色新政」下一步(2)

(中央社記者田習如布魯塞爾25日專電)地緣政治影響新一屆歐盟政策議程,是否改以國防優先、排擠對環境投注力仍未可知。像「碳關稅」(CBAM)這類已啟動的關鍵氣候政策仍將持續對外發威,但境外落實難題大,考驗歐盟氣候外交能耐。

爭取連任歐洲聯盟執行委員會(European Commission)主席的范德賴恩(Ursula von der Leyen)在歐盟大選前的第1場辯論會上強調,碳交易系統(ETS)、CBAM未來須進一步落實。

其中已成全球企業減碳關鍵字的CBAM,即「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM),是歐盟近年環境氣候政策領域裡對外國衝擊力最大的一項發明,實質上等於對未達歐盟減碳標準的外國產品加徵「碳關稅」。

歐盟這項立法的邏輯是基於歐洲生產商受到嚴格二氧化碳減排要求,為免在地產品因減碳增加成本而不敵進口產品的價格競爭力,所以推出CBAM,要求外國高碳排產品進入歐盟市場時,須先花錢購買減碳憑證。

該機制自去年10月起展開2年過渡期,讓出口產品到歐盟的各國業者預先模擬、熟悉該怎麼運作;同時,包括台灣在內,許多出口國也設法讓自己的碳費制度被歐盟接受,以扣抵CBAM、減少本國產業額外負擔,「肥水(碳費)不落外人田」。

然而,2026年CBAM就要正式落實,各國制度能否與歐盟接軌、產業減碳是否來得及跟上歐盟腳步,都還有許多問號和空白,勢將成為新一屆歐盟執委會的頭痛問題。

歐洲議會(European Parliament)在通過CBAM法案時,高調期許「這個法律將會促使非歐盟國家提高他們的氣候目標」,也就是以歐盟市場力量促進他國對製造業設定更有野心的減碳政策。

芬蘭裔美國學者布萊德福(Anu Bradford)在2020年出版「布魯塞爾效應」(The Brussels Effect)一書,論述總部設在布魯塞爾的歐盟,以自身法規影響、改變國際市場規則,使國際企業自願或被迫跟從。

其中,環境政策就是她所舉的重要例子,包括歐盟對環境有毒物質、電子產品廢棄物、化妝品禁用動物試驗等規定,就讓日本、台灣、韓國等貿易夥伴從企業到政府都配合。

不過「布魯塞爾效應」也會踢到鐵板。CBAM就讓許多開發中國家跳腳,中國政府是最高聲批評的代表,包括2023年6月在世界貿易組織(WTO)指控歐盟片面設下「綠色貿易障礙」、對開發中國家不公平,並要求其他國家不要跟進推出類似的碳關稅措施。

真要說不公平,最常被提到的例子是非洲的莫三比克。相較中國受CBAM影響範圍占其對歐盟出口總量約3%,莫三比克則是整個對外出口的20%被CBAM涵蓋,特別是鋁。

其他以出口占比來看,受較大衝擊的國家還有烏克蘭、北馬其頓、辛巴威等,都是歐洲邊緣或非洲的低收入國,既難以在短期內趕上歐盟減碳標準,本國排碳總量在國際上也算低,卻要受到相對重的經濟懲罰。

卡內基國際和平基金會歐洲分部(Carnegie Europe)資深研究員歐爾根(Sinan Ulgen)撰文評論,從「氣候正義」和其他國際原則的角度來看,CBAM未考慮政策效果對不同國家的衝擊失衡,充滿了缺點。

5月下旬,在布魯塞爾歐洲暨全球經濟研究所(Bruegel)一場探討CBAM對外衝擊的論壇上,日本早稻田大學教授有村俊秀(Toshi H. Arimura)分析,與中國等中等收入國家可能因CBAM降低對歐盟出口不同,像日本這樣的高收入國家,因為擁有比較優勢,反而可能增加出口產品到歐盟,結果恐加劇全球南北落差。

他也評估,CBAM促使日本、東南亞國家協會(ASEAN)等國積極推動碳定價和碳費制度,以與歐盟接軌,將有利於全球減碳。不過,CBAM的執行將帶來很多難題。

專長分析歐盟政策對地緣政治效應的卡內基歐洲分部研究員拉札德(Olivia Lazard)接受中央社採訪指出,包含CBAM在內的歐盟整套「綠色新政」(Green Deal),當初設計只為了歐洲考量,但真要落實,其實仰賴外界的資源、供應鏈和合作。

「綠色新政的原始基因裡沒有納入地緣政治或地緣經濟面向,造成缺失」。她說,像CBAM適合有能力達到歐盟減碳標準的貿易夥伴,但有些歐盟貿易夥伴做不到,例如南半球國家,而這些開發中或低收入國家擁有的天然資源又是歐盟降低對中、俄經濟依賴所需。

拉札德表示,像東協與歐盟的關係同樣受到CBAM、保護森林法案等「綠色新政」的挑戰,那些法案衝擊東協國家對歐出口,因此歐盟需要為各國「客製化」CBAM的特殊做法,以反映各國的不同情況。

「CBAM需要搭配許多外交工作(才能落實),但現在還沒看到多少,這是下一屆(歐盟)執委會的機會,如果他們夠聰明也善於平衡的話」,她說。

拉札德進一步認為,也許所謂「布魯塞爾效應」如今需要歐盟與外界夥伴「共創」,由歐盟設計骨架、貿易夥伴填上血肉。例如對CBAM等歐盟政策較願意合作、追求同樣減碳企圖心的台灣公私部門,可向歐盟回饋落實過程中的問題,以助其實現政策目標。

她認為,台灣擁有半導體等高科技產業,又處於地緣政治高度摩擦的地區,因此歐盟可思考與台灣建立什麼型態的夥伴關係,以便既協助台灣減碳轉型,又幫助歐盟提高全球減碳標準,並可多少降低地緣政治緊張。

拉札德強調,氣候政策是一場不同的球賽,與數位化、科技或軍事裝備的競爭不同,解決氣候問題是集體的公共利益,「不論你住在世上哪個地方」。

換言之,只在一國、一地做好減碳並不足以挽救地球,歐盟推出CBAM等具備強大貿易效果的氣候政策,除了產業公平競爭的考量,也不乏帶動全球加速減碳的理想。

只是,延緩全球暖化的目標,光是促使「資優班」、「前段班」國家加緊努力還不夠,歐盟還得幫「後段班」同學課輔,確保大家都有能力跟上才行。


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