台灣空間計畫轉型的關鍵時刻 解析國土計畫法 如何影響土地使用

文／黃子豪 圖／PEXELS

依據當前《國土計畫法》規定，「國土功能分區圖」將於2025年4月30日公告實施，將來土地利用必須遵循所屬國土功能分區以及土地使用管制規則。然卻引發各界不同異議……

對此部分地方政府與民眾擔憂被劃入國土保育地區，或農業發展地區的土地，將喪失開發利用彈性並產生空間發展的差別待遇，引發延後公告國土功能分區圖的爭論。究竟《國土計畫法》全面上路後對土地使用有何影響？

從區域計畫到國土計畫

2016年實施的《國土計畫法》，規範我國陸海域內的空間規劃與使用管制，第45條要求政府依序公告「全國國土計畫」、「直轄市、縣（市）國土計畫」（地方國土計畫）及「國土功能分區圖」。

過去由於《區域計畫法》下的非都市土地使用管制，缺乏實質合理規劃與區域計畫的指導，且容許以開發需求驅動的分區變更機制（即所謂開發許可），經常引起爭議。

對此《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「城鄉發展地區」、「農業發展地區」與「海洋資源地區」4大功能分區，建立層級化計畫體系，並改採開發案不得變更分區的「使用許可制」，以達計畫指導土地利用的目標，避免國土空間發展失序。

仍兼顧未來發展彈性空間

事實上，國土計畫法並非完全限制，仍兼顧現有合法土地使用權利與未來發展彈性空間。雖然《國土計畫法》第24條第2項，規定使用許可不得變更國土功能分區，對被劃為較低使用強度的功能分區土地產生一定限制。

然而《國土計畫法》第21條、第23條規定不僅提供地方政府因地制宜實施規劃管制的權限，並且只要不違反功能分區的使用原則，亦容許一定程度的開發利用。

此外，針對從區域計畫過渡至國土計畫體系，《國土計畫法》第32條規定亦設有信賴保護相關機制，原則上並不影響既有合法土地使用的權益。

最後《國土計畫法》第15條第3項，要求地方國土計畫應每5年定期通盤檢討，仍保有未來依據空間發展需求而變更功能分區的彈性，可知土地並不會因為被劃入國土保育地區或農業發展地區後，從此再無開發利用可能，地方政府亦可善用規劃工具滿足在地需求。

未損害民權不得提撤銷訴訟

然而，面對土地被劃入國土保育地區，人民能否針對地方國土計畫的國土功能分區劃設提起救濟呢？

對此有實務見解認為，國土功能分區的劃設屬於法規範性質，並非行政處分，縱使土地被劃為國土保育地區，仍未直接損害人民權利，因此人民尚不能對此提出撤銷訴訟註1。

不過，依據司法院大法官釋字第742號解釋，以及隨著行政訴訟法都市計畫訴訟專章施行，未來針對例如國土功能分區圖，此種更為具體的規劃管制，倘其公告實施內容中的具體項目，有直接限制人民權益或增加負擔時，基於訴訟權的保障，是否完全沒有行政救濟的機會，仍有待觀察。

國土永續發展的關鍵時刻

我國目前正處於空間計畫體系轉型的關鍵時刻，《國土計畫法》作為最上位的國土利用指導框架，相較於當前過渡階段的不明確，若未來國土功能分區圖的公告實施，能建立穩定、明確可循且合適的土地使用管制規範，應有助於降低投資開發風險與尋租成本，並調和不同土地利用間的衝突，以實現永續發展目標，這需要政府與社會，展開更實質的溝通與參與才能達成。

註１ 台北高等行政法院110年度訴字第1369號裁定意旨參照。

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