【律師來開講】美國氣候憲法訴訟里程碑判決 蒙大拿州最高法院怎麼說？

美國加州洛杉磯大火引發世界矚目，在關心救災、探討保險業如何因應之餘，也無法避免聯想，這會不會將是氣候變遷下的日常？

人為造成的氣候變遷，對人類賴以為生的環境系統產生的威脅有多強大，剛好也在美國蒙大拿州最高法院近期出爐的氣候判決中描繪。

環評可以不用考慮溫室氣體排放嗎？

此案是由一群12到18歲的蒙大拿州青年提起，也是美國第一宗氣候憲法訴訟進入法庭實質審理，且原告取得有利成果的判決。對美國氣候法律運動來說是一個里程碑案件。

這則判決的爭議源於蒙大拿州法律^[1]規定，環境影響評估「得不考量本質上為區域、全國或全球的實質或潛在環境影響」，且任何以溫室氣體排放對蒙大拿境內或境外產生負面影響為由，挑戰行政機關的決策並未經過環境影響評估或所進行的環境影響評估不充分的主張，均不得影響或延後行政機關核發許可或執照，也就是俗稱的「MEPA限制（MEPA Limitation）」。

這群青年原告認為，MEPA限制使蒙大拿州政府得以豁免事前氣候影響評估，加劇了氣候變遷對他們的損害，侵害了他們受憲法保障「享有乾淨且健康的環境」的基本權利。因此，青年原告們請求法院宣告蒙大拿政府應進行全州碳盤查，並應針對蒙大拿州如何進行溫室氣體減量向法院提交補救計畫，且往後補救計畫的執行也受法院管轄。

環境影響評估竟然可以不用考慮溫室氣體排放？看似相當不合理。但若搭配蒙大拿州的《能源政策法》，就可以理解背後的脈絡所在。蒙大拿州其實一直鼓勵發展及使用化石燃料。換言之，在蒙大拿州，環境影響評估作為開發案事前的環境風險把關機制，為開發案的溫室氣體排放造成的環境影響，開了一個不受管制的缺口。

重要判定1：保障氣候穩定也是環境權的一部分

原被告一連串的法律攻防後，去年12月底，蒙大拿州最高法院（下稱「最高法院」）作成幾個重要的認定。

首先，關於權利是否存在，最高法院肯定蒙大拿憲法中明文規定應保障人民享有「乾淨且健康的環境」的權利，內涵上包含享有「維持足以人類生命及自由穩定的氣候系統」的權利。最高法院認為蒙大拿州憲法在制定時，對環境採取全面且最高程度的保護。在此前提下，蒙大拿州憲法對環境的保護是沒有窮盡的，無論所謂環境是指河山，還是土地，還是空氣，保護程度則是對於環境現狀不得有任何降減。

因此，最高法院認為要朝最強、最全面的保障程度來解釋這項基本權利，包含享有穩定氣候的系統——即便氣候變遷這個概念在制憲時尚不存在（這也蘊含了最高法院採取「活的憲法」的解釋方法）。

同理，最高法院也認為這項基本權利同時保障當代及未來世代，對於政府有積極義務保護環境的期待，以及對環境損害採取防止措施。法院警告，蒙大拿州政府不會因為全世界都堅持繼續排放溫室氣體破壞氣候系統，而在蒙大拿州憲法下取得得以採取相同作為的「免費通行證（free pass）」。

重要判定2：「大家都面臨一樣問題」不是阻擋司法救濟的理由

第二，法院肯定這群青年原告對於本案具備當事人適格，可以敲開法院大門。筆者認為，這部分的認定應該是全判決中最有影響力的部分。

這是因為，不同於歐陸法體系已經逐漸突破氣候訴訟的當事人適格門檻，在美國司法實務的脈絡下，人們對於政府怠於執行溫室氣體減量，或怠於對氣候變遷造成的負面影響採取積極作為，究竟是否可以尋求司法救濟？至今依舊存在爭議，其中論點不乏這是政治問題，司法不該干預，或是原告主張的損害過於抽象，又或是這類主張沒有可救濟性，也就是說，法院縱使做成對原告請求有利的判決，而被告政府又確實採取因應措施，又能怎樣？還是無助於減緩全球尺度的氣候暖化。

在本案中，最高法院認為MEPA的宗旨是開發案得否實施，有做過事前、充分的環境影響評估，所有因開發案而生而可能影響環境的風險因子都有被充分考量。然而，MEPA限制恰恰是割除了環評程序對開發案溫室氣體排放的「風險告知」功能，不僅限制了原告知悉開發案可能產生什麼環境影響和風險的權利，也令政府沒有辦法知悉開發案溫室氣體排放造成的影響，進而使政府無法履行積極保障人民享有乾淨且健康環境的權利，這對原告來說，當然是具體且充分的損害。

最高法院警示，蒙大拿州政府不能因為自己無法獨自力挽狂瀾反轉氣候變遷，就乾脆規避自己評估准予實施開發案可能產生什麼負面環境影響的責任。

最高法院進一步闡釋，如果只是因為反正蒙大拿州普遍大眾都面臨相同的問題，就認為原告所主張的損害不夠具體，沒有資格敲開法院的大門，那無異於是說，一個「影響人人的法律」，卻沒有任何人可以尋求司法救濟的途徑，這不是當事人適格理論適用的結果。

蒙大拿開第一槍：MEPA限制違憲！

最後，針對MEPA限制是否違憲，最高法院非常直接明瞭地說：違憲！

在採取嚴格審查的違憲審查標準下，最高法院認為，MEPA要求州政府仔細審查（take a hard look）其作為的環境後果，如果政府沒辦法透過環評程序知悉准予實施開發案的環境後果是什麼，那政府便不可能確保人民享有乾淨且健康環境的權利是否有被充分保障。

MEPA限制完全封閉了政府取得開發案溫室氣體排放及其影響的資訊的機會，導致政府在決定是否准予開發案實施的過程中，無從判斷這個決定的溫室氣體排放後果會是什麼，因此，MEPA限制違反了蒙大拿州憲法對於人民享有乾淨及健康環境的基本權保障。

這意味著即便MEPA限制只是一個關於程序的要求（也就是說，MEPA限制本身並不是在規範政府實際核發許可本身），程序規定依舊會因為實質影響原告的憲法權利而違憲，無待等到政府真的決定是否對開發案核發許可那一刻，才來檢視政府核發許可所依循的法律，是否侵害原告的環境權。在這個脈絡下，最高法院也認為蒙大拿州政府並沒有提出足夠的說理，證明MEPA限制與政府想要保障的迫切重大利益之間，有達到「嚴密剪裁（narrowly tailored）」的程度，這是嚴格違憲審查的要件之一。

身為長期觀察美國氣候訴訟發展的法律人，筆者認為，蒙大拿最高法院算是為美國針對國家的氣候訴訟，鳴了第一槍，戰績終於不再掛蛋。只是未來其他州是否會效法，取決於各州面對氣候變遷帶來的環境、社會與經濟影響，考量各有不同，還有待觀察。

對台灣來說，蒙大拿州的判決或許在告訴我們，環評依舊是討論氣候風險是否被重視的重要場域，而台灣「個案環評」中是否都有充分審查氣候變遷相關的風險，也是未來進行環評總體檢時，需要特別注重的面向。

註解

[1] 《環境政策法》（Montana Environmental Policy Act；MEPA）