誰在阻擋、關鍵條文、最糟結局是什麼 「全球塑膠公約」最終回談判重點一次看

11月25日起，「全球塑膠公約」展開最後一輪談判。誰是談判關鍵人物？協議進度、爭議在哪？《對話地球》深入解析會議重點。

過去兩年，全球努力起草一份具法律效力的全球公約，以減少塑膠污染。第五次談判於11月25日至12月1日在南韓釜山展開，預計這將是最終回談判。《對話地球》（Dialogue Earth）深入解析這場重要會議、以及談判過程的諸多衝突，以及值得特別關注的發展。

為何需要「全球塑膠公約」？

1950年以來，全球塑膠年產量已增加200餘倍，達每年4億6000萬公噸。一次性塑膠製品是主因，約占總產量的一半。產量暴增之際，回收量卻始終跟不上。直到2015年，回收量仍僅占塑膠廢棄物的9%。

根據預測，塑膠產量到2050年還會增加2倍至3倍。塑膠原料幾乎都來自化石燃料，以此速度增加產量的話，將消耗近25%的碳預算。所謂碳預算，是以控制升溫不超過1.5°C為基準，評估全球還有多少額度可以排放溫室氣體。

一小片塑膠能「存活」數十年。極耐用加上不斷上升的產量，全世界的廢棄物處理設施都吃不消。每年約有1900萬公噸的塑膠流入環境，傷害或殺死野生動物。在全球最深的馬里亞納海溝，或是南極剛落下的雪片裡，都能驗出塑膠的存在。塑膠會分裂成微米、奈米大小的粒子，進入食物、血液、胎盤及母奶之中。根據一份大型研究，常用塑膠所使用的原料涵蓋近1萬6000種化學物質，其中約4200種對人體或環境有害。

有鑑於塑膠對人類與環境的威脅日益加劇，2022年，數十個國家決定盡快起草協議，以減緩塑膠污染。

公約談判進展為何？

2022年聯合國環境大會（UNEA）決議要在兩年內完成「全球塑膠公約」草案。釜山會議是政府間談判委員會（INC）談判的第五場、也是最後一場。

先前的四場會議重點是確立公約應具備的要素。這些要素包含：減少塑膠產量的方案、改善廢棄物管理、減少或消除高污染且可避免的塑膠、減少或消除危害性最高的化學品、設計可重複使用的塑膠、塑膠清理的資金、推動全球減塑轉型等。

談判人員希望，本次會議就能達成共識，但這並不容易，許多議題仍非常分歧。為了納入迥然不同的觀點與選項，文件的字數激增，草案內容至少出現3000個括號。括號代表的是意見分歧、仍待討論協商的內容。就像一位代表在第四次談判會議上的說法——現在的任務是要「掙脫括號的束縛」。

重大分歧有哪些？

條文的爭議還很多，而關鍵就是「如何達成共識」。一般情況下，有共識就容易達成協議，沒共識就用投票決定。但是，有些國家始終強力反對投票制度。這將造成歧見難以消除，而為了避免爭議性的內容破壞所有談判，最終可能產出一份效力很弱的協議。

其他爭議還包括：塑膠製品應禁用哪些危險化學原料、各國應投入多少資金以執行協議內容等。近100國希望能成立新的基金，以利各國挹注資金。但密克羅尼西亞的法律顧問克萊爾（Dennis Clare）表示，英國、歐盟等已開發國家希望用既有的環境基金來支付這筆錢，例如全球環境基金（GEF）。

而左右公約最關鍵的問題是，公約是否該限制全球的塑膠產量？克萊爾解釋，公約將以塑膠生產與消費間能否達成永續利用為基準，來進行相關評估。

進展不全是愁雲慘霧，有些已達成共識，例如，塑膠廢棄物管理系統、回收和新的商品設計等。管理漁具、避免遺失或丟棄的漁具持續威脅海洋生物的議題，也獲得相當的共識。

塑膠「生產」為何是個大問題？

協商國基本都認同應該終結塑膠污染。公約的起始主張就說明了，要從「全生命週期」著手，減少塑膠污染。盧安達、德國、英國、迦納和密克羅尼西亞等國認為，這句話就說明了塑膠需要從源頭管制。對這些國家和公民團體來說，控管產量是「全球塑膠公約」的重點。

「廢棄物管理做再好，若放任塑膠不斷地生產，還是會有大量的塑膠流入市場。」非政府組織環境調查局（EIA）海洋倡議部門負責人狄克森（Christina Dixon）解釋。

支持管控塑膠生產的國家通常是那些必須處理大量塑膠垃圾的國家，它們面臨處理量能不足的問題，有些甚至進口了大量的廢棄物。

反對國家則稱，化石燃料、石化業、塑膠業都是國家重要產業，有的國家正加速建造石化廠。對於產油國來說，同意減少塑膠生產將導致重大的經濟損失。

管制塑膠生產是談判中最分歧、最難達成共識的議題。

誰在左右釜山會議？

反對塑膠減產的國家多是產油國，包括沙烏地阿拉伯、俄羅斯與伊朗等。他們自稱是「志同道合集團」（like-minded group），強調廢棄物管理才是控制塑膠污染的核心。

「志同道合集團」數量不多，但與石化業、塑膠業的主張如出一轍。這些產業派出的遊說人員參與每一場的塑膠談判，且人數持續增加，自然也包括釜山會議。「亞洲是化工業成長的關鍵區域……南韓正在投注大筆資源發展化工業。」非營利組織國際環境法中心（CIEL）全球化工倡議經理艾法利（Delphine Levi Alvares）説。

支持減量的一方則包含40個國家和區域組織。歐盟、斐濟、瑞士和奈及利亞都已簽署《通往釜山——原生塑膠宣言》（Bridge to Busan），呼籲塑膠產量應降至「符合永續發展的等級」。

塑膠生產大國美國並未簽署《通往釜山》宣言，不過，近日已改變立場，轉而支持減量。美國生產的塑膠占全球產量的17%，僅次於中國的32%，所以這項改變別具意義。狄克森說，「這向其他生產國展示，我們能找到前進的路，而且不會犧牲整個產業。」

另一個看點是原住民權利團體與拾荒者議題，他們都是最直接受到衝擊的人，藉此也能讓大眾思考塑膠對人文面向的影響。

塑膠公約能在南韓達成協議嗎？

文本的草稿冗長且充滿未定的內容，與會專家認為，僅6天時間不足以談妥協議。為解決這項問題，本次INC會議主席、厄瓜多駐英國大使瓦爾第維索（Luis Vayas Valdivieso）已提前數月，與各國代表討論精修版條文。他的策略是，先擬定優先議題，等公約通過後，其他議題與技術細節可到後續會議討論。

若這次不能達成協議，2025年可能要再開一場延伸會議。有些人擔心，「如何解決爭議」的機制若不先處理，最終可能會為了達成協議，而捨去塑膠生產減量的條款。

但是，若希望「全球塑膠公約」能成為一份具有野心的公約，與生產相關的內容就必須保留下來，因為，釜山會議決定的條約文本將決定公約最終的權限範圍。

「如果公約文本中沒有提到這些要素，未來想再加上塑膠生產的條文，將會非常困難，而且要花費很多年的時間」，狄克森說。

如果釜山會議順利通過公約，2025年年中起，各國就能啟動批准程序，正式加入公約。

※本文轉載自《對話地球》，原文標題〈INC-5: What to look out for at plastics treaty talks in Busan〉，不適用CC共創授權條款。